Article initialement publié le 23 septembre sur le site de l'institut Hayek à Bruxelles.
"En tout, l'excès est un vice", disait Sénèque. La dépense publique ne fait pas exception.
"Je dépense, donc je suis"
Il existe en France et ailleurs tout un courant de pensée, inspiré entre autres par les théories de Keynes, qui voit en la dépense publique un outil absolument indispensable dans la panoplie du décideur politique pour résoudre les problèmes qui se posent à nos sociétés. "il n'est point de problème qu'une dépense publique ne saurait résoudre" semble être la devise de nombre de nos gouvernants, qu'ils soient interventionnistes de gauche (socialistes) ou de droite (UMP).
Villes nouvelles, assurance maladie et vieillesse, assurance chômage, aides et subventions aux entreprises agricoles et industrielles, aux associations, aux petites communes, à la culture, à la recherche, explosion des budgets publics d'éducation, multiplication des agences, conseils et observatoires publics pour tout et n'importe quoi, politique de la ville, lois de rénovation urbaine, logement social, subventions aux transports publics, nationalisations, renflouement par le contribuable d'entreprises publiques ou privées en difficulté, relance de la consommation, juppettes et balladurettes, subventions au crédit, distributions d'allocations en tout genre, aides à toute catégorie considérée comme "en difficulté" par le législateur, aides au développement du tiers monde, j'en oublie des dizaines d'autres, la dépense publique est en France omniprésente dans la conduite des affaires.
Quelle est l'ampleur du phénomène, et pour quels résultats ?
Ci dessous, l'évolution de la dépense publique depuis 1960, en pourcentage du PIB :
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année |
1960 |
1974 |
1980 |
1990 |
2000 |
2003 |
|
%/PIB |
34.6 |
36.7 |
45.5 |
49.5 |
52.7 |
53.9* |
*source: institut de l'entreprise sauf chiffre 2003, presse généraliste.
La crise conjoncturelle issue du premier choc pétrolier (1973) a déclenché un emballement de la dépense publique. Nos dirigeants d'alors, qu'ils soient de droite ou de gauche, ont tous cru dans la nécessité de recourir à l'action publique, donc à la dépense publique, pour résoudre les problèmes naissants du chômage de masse et des dommages collatéraux (insécurité, pauvreté,…) qui en ont résulté.
Les problèmes identifiés à l'époque ont-ils été résolus grâce à ces politiques ?
Ci dessous, l'évolution du chômage officiel (notoirement sous estimé) depuis 1960
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année |
1960 |
1974 |
1980 |
1990 |
2000 |
2003 |
|
Chômeurs |
#200 |
400 |
1.500 |
2.600 |
2.300 |
2.600 |
Nb : des pointes supérieures à 3 millions ont été enregistrées entre 1993 et 1997
Pas brillant… La sécurité des citoyens est-elle mieux assurée ? Hélas…
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année |
1960 |
1974 |
1980 |
1990 |
2000 |
|
Nb officiel de victimes d'actes de délinquance (en milliers) |
500 |
1300 |
1700 |
2700 |
3400 |
|
Nb officiel de victimes d'actes violents (en milliers) |
ND |
100 |
150 |
200 |
400 |
Source : insee
Pas mieux ! L'insécurité n'est pas qu'un sentiment : le nombre des victimes de la délinquance a littéralement explosé en trente années, et ce alors que les chiffres officiels récents sont très inférieurs à la réalité, compte tenu des nombreux cas où la victime n'ose plus porter plainte, phénomène qui s'est considérablement amplifié ces dernières années. Le taux d'élucidation des vols avec violence est tombé de 30% en 1974 (ce qui n'était déjà pas extraordinaire), à 16%. Sébastien Roché, chercheur au CNRS, a publié une étude (reprise par le magazine l'expansion en 2002) montrant qu'un auteur de cambriolage courait un risque d'effectuer une peine de prison inférieur à 1% !
Avons-nous d'autres occasions de nous réjouir du rapport qualité/prix d'autres grands volets de notre action publique ?
En matière d'éducation (lien) le quasi doublement de la dépense publique d'éducation par élève scolarisé n'a pas produit d'amélioration des résultats en rapport. Les restaurants du cœur ont été créés dans les années 80, dans les années 60-70, il n'était pas imaginable qu'un tel retour sur l'avant-scène des soupes populaires des années 30 soit possible. Nos résultats en matière de traitement de la pauvreté ne sont pas meilleurs que ceux des autres pays du G8. Notre système d'assurance maladie public prend l'eau des déficits de toute part, bien qu'il multiplie les déremboursements unilatéraux tous azimuts, et malgré son coût, il a été incapable d'amenuiser les effets dévastateurs de la canicule 2003.
Malgré toutes les aides consenties aux entreprises, la France affiche un nombre de défaillances d'entreprises largement supérieur à celui des pays européens comparables (lien), phénomène renforcé par un taux plus élevé qu'ailleurs de mises en liquidation après dépôt de bilan.
N'en jetons plus, les exemples d'échecs de la dépense publique de ce type sont nombreux.
Avons-nous au moins la satisfaction de voir que ce niveau élevé de dépenses correspond à une volonté forte de rembourser des emprunts passés ? Hélas non. La dette publique Française a évolué ainsi :
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année |
1974 |
1980 |
1990 |
2000 |
2003 |
|
Dette publique en milliards d'Euros courants |
30 |
64 |
271 |
823 |
980 |
Nb : en euros constants, cela correspond à une dette multipliée par 6.7 depuis 1974, les prix ayant été multipliés par 4.8
Selon l'observatoire de la dépense publique de l'institut de l'entreprise (lien), l'accroissement de notre dépense publique s'est accompagné d'une reconduction systématique de déficits publics depuis les années 70, avec pour résultat une explosion de la dette qui semble incontrôlable. La seule charge d'intérêt des dettes publiques de l'état représente aujourd'hui 3.5% du PIB, soit pratiquement le produit de l'impôt sur le revenu ou un gros tiers de celui de la TVA. Notre dette représente aujourd'hui 16.000 Euros par habitant, soit environ 320.000 Francs pour un ménage de 3 personnes, somme en croissance perpétuelle et que le contribuable paie par une charge d'impôts continuellement accrue.
Face à une telle accumulation de faits et d'échecs, un constat devrait s'imposer comme une évidence à tout décideur pourvu de sens commun: la dépense publique n'est pas la solution aux problèmes du pays.
Mais en partant de ce constat, ne peut-on pas déduire qu'elle n'est non seulement pas la solution, mais aussi le problème ? Ou tout au moins une grande partie du problème ?
Les effets pervers de l'excès de dépense publique
Les partisans de la dépense publique ont leur Icône. John Maynard Keynes fut à l'origine du "new deal" lancé par Franklin D. Roosevelt, qui est généralement crédité par les économistes interventionnistes du redressement économique des USA dans les années 30, quoique d'autres estiment que loin de faciliter la sortie de la crise, cette politique l'a au contraire prolongée. Ne refaisons pas l'histoire ici, mais analysons l'argument de Keynes en termes simples:
Selon lui, alors qu'en période de récession, les opérateurs privés tendent à resserrer le crédit, donc à amplifier le ralentissement, l'état peut se substituer à ces opérateurs timorés pour générer une activité économique permettant une relance.
Toujours selon Keynes, toute dépense engendre, chez son bénéficiaire, une part de nouvelles dépenses et une part (en général plus faible) d'épargne, la part de dépenses engendrant elle-même une dépense nouvelle et une épargne, et ainsi de suite. Keynes en déduit donc qu'un déficit public, par le fait qu'à l'échelle d'un état, il peut atteindre des sommes considérables, peut engendrer ce cercle "vertueux" (selon lui) de reprise de l'activité économique à partir de sommes non existantes. Keynes a décrit ce phénomène sous le nom de "multiplicateur de crédit".
Lorsque F.A.Hayek fut appelé, dans les années 30, à discuter des théories de Keynes, il ne crût pas nécessaire de perdre du temps à contre-argumenter, tant les idées de ce dernier lui parurent incohérentes (lien). Il crut que personne de censé ne pourrait prêter foi à des raisonnements aussi médiocres. Hélas, Hayek était économiste, pas politicien. Il sous-estima le potentiel de séduction des théories Keynesiennes auprès d'une certaine classe politicienne souvent désireuse de trouver une justification de son interventionnisme dans la vie des individus.
Critique des théories Keynesiennes
Les critiques que l'on peut formuler à l'encontre des théories de Keynes sont de plusieurs ordres.
Tout d'abord, les effets prétendument bénéfiques du "multiplicateur de crédit" ne sont éventuellement perceptibles que dans des économies fermées telles qu'elles existaient dans les années 30. dans le contexte mondialisé actuel, les dépenses induites seront pour une part croissante engendrées à l'extérieur du pays pratiquant une relance Keynesienne. Ces "courants de fuite" réduisent notablement l'efficacité présumée du multiplicateur de Keynes.
De plus, l'investissement productif est le principal facteur créateur de richesse du capitalisme libéral, le "générateur de prospérité" des sociétés modernes (lien). Pénaliser cet investissement, c'est se priver de points de croissance qui feront grandement défaut tant aux entrepreneurs qu'à leurs salariés et aux consommateurs.
Or, un déficit public doit se financer. La très inflationniste création factice de monnaie par le biais de "la planche à billets" étant fort heureusement impossible de nos jours, ce déficit ne peut se financer que par l'emprunt. Par conséquent, l'état emprunteur détourne de l'investissement productif une part de l'épargne disponible tout à fait considérable au fur et à mesure que sa dette augmente. Ce phénomène, appelé effet d'éviction, prive les entrepreneurs de ressources (en capital ou en prêt obligataires) qui leur font grandement défaut, et tarit ainsi la source d'énergie de notre "générateur de prospérité".
D'autre part, un niveau de dépense publique élevée suppose des niveaux de taxation élevée, car il faut bien financer ces dépenses. Ces niveaux de taxation ont un double effet inhibiteur de notre machine à créer des richesses. Tout d'abord, lorsqu'une personne sait qu'elle sera lourdement taxée sur ses gains, elle tend soit à réduire ses investissements, soit à réduire ses gains, soit à adopter des stratégies de contournement de la taxe qui pénalisent l'économie. De plus, l'argent qui n'est pas laissé dans la poche des contribuables à fort potentiel fait lui aussi défaut à l'investissement productif. Un excès de prélèvement se paye par une croissance moindre de la richesse sur une plus longue période, comme le confirme cette analyse comparative entre la France et les USA (lien).
Bref, Keynes a grandement sous estimé les "effets réducteurs" qui viennent rapidement amoindrir voire annuler les créations d'activité engendrées par le surcroît de dépense publique. Le "multiplicateur" attendu se réduit vite comme peau de chagrin. Les résultats médiocres, voire désastreux, obtenus récemment par tous les pays ayant mis en place de telles politiques de façon prolongée, montrent par l'expérience qu'à l'évidence, les effets pervers de l'hypertrophie des dépenses publiques en surpassent largement les bénéfices escomptés.
Keynes n'est pas responsable de tous nos malheurs. L'état français y met du sien aussi…
Mais il y a plus. La façon dont l'état français implémente les théories Keynésiennes est un facteur aggravant de notre situation.
Tout d'abord, pour financer ses déficits, l'état a favorisé fiscalement des investissements orientés vers l'emprunt d'état. Celui ci est majoritairement le fait d'investisseurs institutionnels comme les banques, les compagnies d'assurance, la caisse des dépôts, etc... Ainsi, jusqu'à une période récente, les placements d'assurance vie ont été fiscalement sur-favorisés sans aucune justification économique sérieuse. Sans parler du Livret A, censé financer la construction sociale, mais dont les réserves ont aussi servi à financer des prêts à l'état et à la sécurité sociale.
De surcroît, des règles prudentielles (Françaises ? Européennes ?) imposées aux assureurs les obligent à détenir en placements divers des contreparties partielles sur les risques qu'ils assurent. Or Claude Bébéar, dans son ouvrage "ils vont tuer le capitalisme !", nous apprend que l'état impose arbitrairement et artificiellement de comptabiliser les contreparties en actions à seulement 70% de leur valeur d'achat pour tenir compte "de la volatilité de la bourse", ce qui là encore favorise le réinvestissement des primes en placements obligataires et donc en obligations d'état.
Tout semble donc fait, là encore, pour détourner une part très important du capital disponible de l'investissement productif, ce que nous payons très cher en terme de croissance perdue et donc de chômage.
Enfin, Keynes, malgré les insuffisances de ses théories, n'était pas stupide. Aussi estimait-il que les relances par le déficit public devaient être courtes et favoriser des investissements en équipements publics, bref, en actifs tangibles, d'où les politiques de grands travaux lancées par Roosevelt. Or les déficits français ne servent en rien à favoriser de la création d'actifs intéressants pour l'activité économique (infrastructures entre autres). Les dépenses d'équipement civil et militaire ne représentent "que" 25 milliards d'Euros (13 milliards pour le civil), à comparer à environ 300 milliards de dépenses de l'état (hors sécurité sociale) et 55 milliards de déficits. Notre "déficit keynesien" sert à payer les dépenses courantes, et ce depuis trop longtemps pour être qualifiables de "relance ponctuelle" visant à surmonter une crise conjoncturelle.
Comment l'état dépense en France.
En pourcentage du PIB, en l'an 2003, les dépenses et recettes de l'état, des organismes de sécurité sociale et des collectivités s'échelonnaient ainsi (estimation à partir de données Insee, Minefi et autres, +/-1% près par ligne, les regroupements n'étant pas toujours aisés) :
|
Dépenses |
Recettes | |||
|
(1) Dépenses régaliennes |
9.0 |
Recettes fiscales |
# 44.5 | |
|
Dont défense |
2.9 |
Recettes non fiscales |
# 2.0 | |
|
(2) Dépenses tutélaires |
1.0 |
Renouvellement d'emprunts à échéance |
# 4.0 | |
|
(3) Dépenses sociales |
34.0 |
Déficits |
# 3.5 | |
|
Dont éducation |
5.9 | |||
|
santé |
7.1 | |||
|
Retraites |
#12.8 | |||
|
autres |
#8 | |||
|
(4) Interventions économiques |
3.0 | |||
|
(5) Opérations liées à la dette et divers |
7.0 | |||
|
Total |
54.0 |
54.0 | ||
Nb : j'inclus l'éducation dans les dépenses sociales, ce que ne font pas d'autres publications, d'où des agrégats qui peuvent différer d'autres sources.
54% du PIB (53.9 précisément, d'autres sources comptables parlent de 54.7…), c'est beaucoup. Par comparaison, voici une comparaison avec d'autres pays de l'OCDE en 2000 :
|
France |
RFA |
USA |
UK |
NL |
Suède |
|
52.7 |
45.9 |
29.9 |
40.2 |
41.7 |
52.2* |
* La Suède est passée par une pointe à 67.5 en 1993. Nous y reviendrons
Il est à noter que les dépenses sociales (incluant l'éducation**) représentent 63% du total, que le pourcentage lié au volet "retraites" explose, et continuera d'exploser malgré les réformes Fillon (qui ne solutionnent qu'un tiers du déficit à l'échelon 2020…), que le volet "charge de la dette" (ligne n°5) ne peut qu'augmenter car la dette augmente, donc les intérêts augmentent mécaniquement. De surcroît, les taux d'intérêt historiquement bas que nous connaissons pourraient ne pas durer éternellement si les risques liés au manque de provisions des systèmes de retraites des principaux pays européens venaient à rendre les investisseurs méfiants, ou pour toute autre raison. Encore une source d'inflation des dépenses non maîtrisable.
Il s'ensuit que, sauf inflexion politique majeure, les impôts et autres prélèvements ne peuvent qu'augmenter, ce qui sera le cas en 2005, les baisses d'impôts directs étant inférieures aux hausses de charge prévues. D'autre part, la dépense régalienne sera progressivement réduite à la portion congrue, ce qui accroîtra les désordres liés à la délinquance, et donc entraînera une moindre garantie des droits de propriété, donc une méfiance croissante des investisseurs, donc des pertes de croissance, donc des difficultés financières croissantes pour l'état... et ainsi de suite.
Bref, si nous ne changeons pas rapidement de cap, ce cercle vicieux nous emmènera droit dans le mur.
Vers l'éclatement de la bulle sociale ?
La remarquable étude de B. Wacquez, pour le compte de l'observatoire de la dépense publique géré par l'institut de l'entreprise (lien), étudie l'évolution dans le temps de la dépense et des déficits de plusieurs pays de l'OCDE. Cette étude montre que pratiquement tous les pays, à l'exception des USA, ont connu dans les trente dernières années des épisodes de dépense publique excessive. Les statistiques montrent que pour tous ces pays, lorsque la dépense publique s'est trouvée en phase croissante au delà d'un seuil critique compris entre 45 et 55%, cela a correspondu à un début d'emballement des dépenses sociales et des déficits publics risquant de menacer les finances de la nation.
La France se situe clairement au seuil d'une phase d'emballement incontrôlable de ses dépenses publiques. Un pays d'Europe a connu les affres de cette situation et a connu une quasi banqueroute en 1993, avant d'entamer un redressement long et difficile.
Il s'agit de la Suède, l'icône sociale démocrate par excellence. Ce pays a franchi durablement la barre d'une dépense supérieure à 55% du PIB vers 1980 et n'a pas réussi au début des années 90 à contrôler l'éclatement d'une sorte de "bulle sociale": Entre 1990 et 1993, le PIB chuta de 6%, le chômage passa de 3 à 8%, les faillites se multiplièrent. En 1993, les dépenses ont atteint 67% du PIB et le déficit public annuel… 12% ! Le gouvernement dut emprunter à des taux courts de plus de 60% (!) pendant quelques jours pour couvrir ses difficultés de trésorerie et défendre sa monnaie, avant de jeter l'éponge et laisser filer la couronne suédoise qui fut sévèrement dévaluée, obérant fortement le pouvoir d'achat de tous les Suédois.
Depuis, la Suède a entrepris des réformes structurelles de fond visant à assainir ses finances. Sans pouvoir passer pour un modèle de libéralisme (la dépense publique y reste élevée), elle a privatisé tout ce qui était privatisable (poste, transports, électricité, etc…), a contraint l'école publique à accepter une gestion de type privé, et a (quoiqu'insuffisamment selon de nombreux observateurs) réformé son système de santé en y associant plus largement le secteur privé. La garantie de l'emploi des fonctionnaires à disparu, l'organigramme administratif a été simplifié, la traque aux gaspillages provoque régulièrement des changements profonds au sein des administrations restantes.
D'autres pays tels que l'Espagne (1996), la Grande Bretagne (1979), les Pays Bas (1983), ont frôlé une telle débâcle une fois dans les 30 dernières années. Juste à temps, sous l'impulsion de politiciens courageux (Aznar, Thatcher, Lubers), ces pays ont mis en œuvre des politiques économiques d'inspiration libérale coupant dans les dépenses publiques les plus démagogiques et les moins efficaces sans le moindre état d'âme, ont dérégulé de nombreux secteurs d'activité, et sans devenir des paradis fiscaux, ont descendu leurs impositions marginales à des taux psychologiquement plus acceptables par leurs populations. Si la France ne prend pas un tel virage dans un futur proche, il est à craindre qu'elle ne puisse éviter une situation à la suédoise. Dans un pays où le chômage réel dépasse déjà les 10% de la population active, l'ampleur de la catastrophe pourrait être plus grave encore.
Il est urgent de se livrer à un examen critique de l'efficacité de tous nos programmes de dépense publique, et prioritairement de nos dépenses sociales, et de couper sans état d'âme tous ceux qui satisfont la bonne conscience démagogique de nos politiciens sans produire de résultats, pour libérer à nouveau le potentiel du fantastique "générateur de prospérité" qu'est le capitalisme, pour le plus grand profit de tous.
Notes
** il est logique d'inclure l'éducation dans les dépenses sociales, puisque l'éducation publique a pour objet de soustraire le produit éducation des règles du marché afin de garantir un accès universel au service .
Liens
les documents et sites suivants ont servi de sources principales au présent article
http://www.institut-entreprise.fr/ (benchmarking des dépenses publiques)
insee (étude sur la criminalité)
impots.gouv.fr (rubrique statistiques)
Le grand gaspillage (J.Marseille)
réforme du modèle suédois (M. Falkehed)
La France qui tombe (N.Baverez)
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