Alors qu'il ne reste que 5 jours avant le référendum sur le traité constitutionnel européen (TCE), il est frappant de constater l'opposition entre le débat tel qu'il s'offre à nous sur les "grands médias traditionnels", où la superficialité dispute à la démagogie, et sur Internet, où de nombreuses personnes ont souhaité analyser le texte de façon détaillée avant de fonder leur opinion.
J'ai décidé de ne rien publier avant d'avoir fait moi même ce travail d'analyse, sans me laisser influencer par le bruit de fond autour de ce texte. Le pavé est lourd (445 articles sans les annexes...), parfois indigeste. J'ai aussi décidé de fonder ma décision finale sur la seule qualité du texte proposé et non sur les supposés "dommages politiques collatéraux" d'un vote oui ou non, bien que malheureusement, les ténors politiques des deux camps (et surtout du côté du oui) agitent ce chiffon rouge pour tenter de faire peur aux tenants de la position adverse ("si vous votez non, ça va être ter-ri-ble, la France sera exclue de la scène européenne, elle cessera d'exister internationalement" - Quelle argumentation !). Il n'y a selon moi pas de bonnes raisons de voter pour un mauvais texte ou contre un bon texte, si celui ci se veut être une véritable constitution, support fondamental du droit applicable aux individus vivant sur le territoire de l'union. Je suis intimement persuadé qu'il faut voter en fonction de la valeur que l'on donne au texte, hors de toute considération sur les conséquences politiques d'une victoire du oui ou du non.
Ce préalable étant posé, pourquoi le non l'emporte-t-il à mes yeux ? Je m'empresse de dire que ce n'est pas de gaîté de coeur que voterai ainsi, car j'aime assez l'idée d'une Union Européenne fondant ses politiques sur un ensemble de valeurs communes. Mais l'idée européenne ne saurait rester séduisante si les textes qui la gouvernent sont mal bâtis.
D'autre part, le texte proposé n'est ni tout blanc, ni tout noir. J'ai parfois hésité, en le lisant. Mon vote "non", fondé sur les points négatifs du texte, n'est il pas excessif en regard des avancées qu'il porte par ailleurs ? Mais au final, les mauvais côtés du TCE me semblent l'emporter trop nettement sur les bons. A vous de juger compte tenu de ce qui suit.
Quelques vraies ou fausses bonnes raisons de voter oui
Tout d'abord, évacuons la question de la constitutionnalité et de la lisibilité du TCE. Premièrement, ce traité est bel et bien une constitution, puisqu'il définit des valeurs partagées au sein de l'union, des institution en charge de les porter, une organisation des pouvoirs entre ses institutions, et des voies de recours des citoyens lorsqu'il subit des atteintes aux droits qui lui sont conférés par le texte. Deuxièmement, un argument fréquemment lu est qu'un texte de 445 articles hors annexes, avec de fréquents renvois, est peu lisible comparé à d'autres constitutions. C'est exact, mais il n'en reste pas moins que le traité est beaucoup plus lisible que les multiples traités qu'il remplace. D'autre part, je trouve que les rédacteurs ont fait un effort assez important pour que la compréhension de ce texte reste aisée. Le texte me paraît donc assez lisible dans son ensemble et constituerait un progrès dans ce domaine par rapport à tout ce qui le précède.
Seul bémol , l'argument largement diffusé par Etienne Chouard (Lien) selon lequel la constitution manque de listes claires définissant les zones de pouvoir de chaque institution est tout à fait exact. S'agit-il d'une simple faute de conception où d'une volonté de masquer des éléments déplaisants au lecteur ? Je laisse à chacun le soin de se faire sa propre idée !
Second point plutôt positif du traité, encore que ce soit là aussi avec des bémols: la partie II, qui constitue la table des valeurs (le "bill of rights", dirait-on outre atlantique) de l'union, consacre pour tous les états de l'union des droits aussi fondamentaux que la liberté, la propriété, la libre circulation des personnes ou l'égalité en droit. Nous y sommes habitués, mais songez à ce que cela peut représenter pour la Turquie (si elle intègre l'union) ou les anciens pays sous le joug de l'URSS...
Certes, de nombreuses voix libérales se sont élevées pour critiquer, voire fustiger le fait que ces droits exerçables par tout un chacun de son propre fait (« droits de ») étaient hélas entremêlés de droits supposant une obligation de financement de la collectivité, («droits à», ou «droits créance»), faux droits dont l'application s'oppose parfois aux premiers. Ces voix n'ont pas tort.
Certains "droits" certes pleins de bonne intentions, comme l'égalité de rémunération homme-femme, sont à peu près impossibles à faire appliquer dans des sociétés qui reconnaissent par ailleurs la liberté contractuelle et donc la possibilité d'individualiser les rémunérations. Le "droit à l'éducation gratuite" interdit de facto la mise en place de solutions telles que les chèques éducation dégressifs, qui seraient pourtant si efficaces pour redresser des écoles publiques partout en difficulté. Le "droit des personnes âgées à une vie digne" se heurte aux dures lois de la biologie qu'aucune constitution ne saurait contrebalancer, et à l'impossibilité de définir ce qu'est une vie digne et jusqu'où la collectivité doit la financer, même si une personne âgée a fait preuve d'imprévoyance notoire pendant sa période d'activité. Comment de tels droits seront ils interprétés par les tribunaux européens et nationaux en cas de litige ? Il sera intéressant de le suivre, si le TCE devait finalement être adopté.
Pour ma part, je ne crois pas que l'existence de droits "socialistes" dans la partie II doive inquiéter outre mesure les libéraux. En cas de contentieux, les juges seront très vite confrontés aux limites très basses de l'applicabilité de ces préceptes, aux conflits que ces droits supposent avec certaines libertés ou le droit de propriété, et se raccrocheront le plus souvent (mais pas toujours, l'on peut y voir un problème
) à la tradition libérale occidentale pour statuer, selon les réflexes en général acquis des juristes pour trancher des situations ou la lettre du droit pose problème. Dans ce domaine, de mauvaises lois nationales, comme le code du travail Français, sont bien plus nuisibles que le TCE. Et la constitution européenne n'y changera rien. Mais je reconnais que ce qui précède relève plus de l'intuition que du raisonnement étayé sur des fondations solides.
Au final, cette seconde partie m'apparaît plutôt positive, sans excès d'enthousiasme, surtout du point de vue des états de droit les plus jeunes.
Alors, me direz vous, pourquoi voter non ?
Globalement, le principal problème du texte de cette constitution est qu'elle induit à la fois un déficit démocratique et un déficit libéral dans son fonctionnement.
Une constitution insuffisamment démocratique ?
Une bonne constitution définit des institutions, une séparation et un équilibre des pouvoirs, et des valeurs à défendre. En plaçant des valeurs dans une constitution, le législateur retire ces valeurs du champ du débat démocratique: toute assemblée, quelle que soit sa légitimité électorale, ne peut les remettre en cause. Elle ne peut pas décider que la liberté de certains groupes de personnes sera diminuée, pas plus que leur égalité en droit. Les valeurs constitutionnelles sont par nature non discutables. Pour éviter de trop grands blocages, des révisions constitutionnelles doivent être possibles, mais elles doivent être difficiles à obtenir, et ce surtout au chapitre des valeurs. Une bonne constitution est un texte généralement très stable puisque censé garantir les fondations juridiques de l'état qui l'édite. Ainsi, le corps de la constitution américaine n'a jamais été révisé depuis 1787, et que seuls 17 amendements dont la plupart tiennent en une phrase ont été ajoutés aux 10 amendements originels adoptés par le premier congrès de 1789 depuis cette date.
Par conséquent, faire figurer dans une constitution des valeurs trop détaillées, ou des politiques communes, soustrait la discussion autour de ces valeurs du champ démocratique. Figer des répartitions de compétences entre états et union au niveau de la constitution interdit de facto d'intégrer au débat démocratique ces périmètres de définition de compétences et de les faire varier dans le temps.
Une bonne constitution doit faire le distinguo entre ce qui relève des valeurs qui doivent y figurer explicitement, et ce qui relève des politiques, qui ne doit pas y figurer. C'est la seule garantie pour les citoyens que si une politique conduite par leurs élus ne leur convient pas, des successeurs pourront en changer.
Or l'essentiel de la constitution s'attache à figer des répartitions de compétences entre états membres et unions (partie I), et à décrire des politiques (partie III). Certes, certaines des politiques décrites au sein de la constitution raviront un libéral: marché intérieur libre, concurrence sans protections artificielles entre autres. Et alors ? Il ne s'agit que de politiques qui ne doivent pas être inscrites dans le marbre d'une constitution mais qui doivent être révisables par un processus démocratique normal. Si pour quelque raison que ce soit, le libéralisme venait à perdre la faveur d'une majorité d'états membres, alors nous autres libéraux devrions accepter des règles moins libérales au sein de l'union, quitte à les réinstaurer après une alternance. Si quelques valeurs libérales comme la liberté (d'agir, de s'exprimer, d'entreprendre, etc...) ou l'égalité devant la loi ne peuvent être négociées (et même les sociaux-démocrates s'accordent sur ces valeurs en général), une politique libérale, au sens exécutif du terme, tout comme sa contradiction sociale démocrate, doit s'imposer dans les urnes pour être appliquée.
Et ne nous y trompons pas, quoi que clament les chantres de la dénonciation systématique de l'ultra libéralisme dès que les mots «libre» ou « marché» sont écrits quelque part, de nombreuses politiques inscrites dans le traité ne sont pas libérales: l'insupportable PAC, la politique des transports et de l'aménagement du territoire, les concessions aux modes environnementalistes (références au développement durable), les aides structurelles, l'union douanière vis à vis de l'extérieur de l'Europe, pour ne citer que celles là, ne sont pas libérales. Et s'il est logique de ne pas vouloir voir ces politiques sacralisées par un texte de portée constitutionnelle, alors nous devons admettre que leurs contreparties libérales ne le soient pas non plus. Les libéraux ne doivent pas craindre la mise en concurrence de leurs idées avec d'autres dans un scrutin, même si en France, la route pour s'imposer n'est pas de tout repos. A long terme, l'évidence née des résultats imposera dans les esprits des peuples d'Europe la prééminence des principes libéraux, l'enjeu des alternances politiques se situant au niveau d'altération social-démocrate des valeurs libérales que les électeurs seront prêts à accepter.
On me répondra que les politiques inscrites en partie III sont soumises à «révision simplifiée», ce qui annulerait partiellement l'argumentaire ci dessus. Fumisterie. La procédure de révision simplifiée des politiques suppose une unanimité au conseil européen et exclut le parlement européen du processus décisionnel, ce qui est proprement scandaleux, s'agissant de la seule institution élue au suffrage direct au sein de l'union. Par conséquent, les politiques inscrites dans la constitution seront très difficiles à remettre en cause, voire même à amender. Où est le pouvoir du citoyen dans ce cas ?
Il eut mieux valu adjoindre à une constitution recentrée sur l'essentiel (les valeurs) un traité (en gros, la partie III titre III et les annexes) non constitutionnel, dont les évolutions eussent été soumise à une procédure législative normale au sein des institutions européennes.
La subsidiarité maltraitée
L'inscription dans la constitution de la répartition des compétences entre états membres et unions relève du même problème de déficit démocratique: si la constitution s'était bornée à rappeler le processus permettant aux états de déléguer une compétence législative à l'union, et à indiquer les moyens à la disposition desdits états pour reprendre une compétence pour le cas où la délégation ne donne pas les résultats escomptés, alors le texte eut été intéressant. Malheureusement, la constitution fige une répartition type pour quatre domaines majeurs, et prévoit qu'une quinzaine d'autres sont des compétences « partagées », mais pour lesquelles les états perdent leurs prérogatives lorsque l'union à fait valoir les siennes (partie I, articles 11 et suivants)!
Outre l'absence de caractère démocratique de cette inscription des périmètres de compétences dans la constitution, la façon dont le texte prévoit cette répartition est une violation flagrante du principe de subsidiarité cher aux libéraux. Ce principe permet de donner à chaque individu et aux personnes morales auxquelles il adhère volontairement la plus grande marge de manoeuvre pour mener à bien les actions qui leurs paraissent participer de la recherche de leur satisfaction maximale. Lorsque certaines questions nécessitent que les pouvoirs publics légifèrent, le pouvoir de le faire doit d'abord être conféré par les individus à l'échelon local. Les échelons supérieurs ne doivent intervenir que lorsque l'échelon local se juge inadapté pour remplir efficacement une mission confiée par les citoyens (ex: armée).
L'application de ce principe prévoit qu'une délégation (et non une cession, nuance importante) de pouvoir des états vers l'union fasse au minimum l'objet d'une approbation du conseil européen, voire d'une majorité de parlements nationaux, avec une majorité qualifiée, et que cette délégation puisse être reprise. Or le TCE est loin de faire preuve d'autant de confiance dans le jugement des états membres et confisque à ces derniers une grande part de leur souveraineté.
Certes, de nombreux états maltraitent déjà le principe de subsidiarité au niveau de leurs institutions propres. Mais ce n'est pas une raison pour rajouter une couche de législation à valeur constitutionnelle qui éloigne encore le pouvoir de décision des individus sur leur avenir.
J'ajouterai un point rarement relevé par la blogosphère: Le traité semble considérer qu'un nombre considérable de domaines relève soit d'une compétence nationale, soit européenne, mais ne semble jamais considérer l'option de la compétence "locale", "privée", "individuelle", de la société civile. Une fois de plus, les technocrates chargés de rédiger la constitution pour le peuple ne peuvent s'empêcher de le mettre à l'écart dès que leur attention se relâche. Chassez le naturel étatiste du bureaucrate et il revient au galop !
Des institutions insuffisamment légitimes, des pouvoirs mal séparés, et mal équilibrés
"Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution (article 16 de notre bonne vieille DDH de 1789)".
Les rédacteurs de la déclaration de 1789 savaient à quel point tout pouvoir livré à lui même tendait à devenir tyrannique, aussi avaient ils conclu qu'il était nécessaire (mais pas suffisant) que le pouvoir législatif, judiciaire et exécutif devaient être séparés, et placés sous le contrôle les uns des autres, ainsi que sous celui de la société civile, pour que la garantie des droits individuels soit effective.
Les institutions Européennes définies par le TCE ne répondent pas correctement à ce cahier des charges.
La commission : faible légitimité, irresponsabilité ?
L'organe exécutif de l'union voit ses membres «nommés par le conseil européen en fonction de leurs compétences» et en attribuant les postes de façon à assurer une bonne représentation des nationalités. Or, le conseil européen, s'il est composé de personnes élues nationalement, n'est pas issu d'un suffrage européen direct, avec de surcroît une disparité des calendriers nationaux rendant délicate la lisibilité de l'orientation politique du conseil. Il eut été plus sage de prévoir que le président de la commission soit élu par le parlement européen aux lendemains de sa prise d'investiture, et que ce président élu par une représentation légitime nomme son "gouvernement", la commission, qui doive faire l'objet d'une approbation à la fois du parlement et du conseil, à la majorité simple dans tous les cas. Le nombre de commissaires et les attributions étant une bonne fois pour toutes fixés en nombre inférieur à celui des pays membres, il est évident que ceux ci devraient faire taire les stupides revendications nationalistes sur l'attribution des portefeuilles, sport dans lequel la France se distingue hélas par activisme sans égal, pour que les institutions fonctionnent.
Ainsi, la commission gagnerait une légitimité qu'elle n'a pas en l'état actuel. La plupart des exécutifs nationaux étant régis par un fonctionnement similaire, rien ne paraît devoir s'opposer à ce qu'il en soit ainsi dans le fonctionnement de l'union.
De surcroît, les commissaires, une fois nommés, ne sont révocables que par une censure parlementaire en bloc de la commission. Une fois l'examen de passage initial de la commission devant le parlement, il n'y a pas de possibilité de révoquer individuellement un commissaire qui ne donnerait pas satisfaction, pour quelques raisons que ce soit. Il est évident que des procédures parlementaires moins définitives que la censure en bloc de la commission devraient pouvoir exister afin de pouvoir permettre au président de la commission (élu par le parlement lui même élu, donc parfaitement légitime), de procéder aux évolutions nécessaires dans le temps au sein de son équipe, librement ou sous la pression du parlement.
Pouvoir législatif
Le pouvoir législatif européen appartient au parlement. Pourtant, cas sans doute unique au sein des démocraties, celui ci n'a pas de pouvoir d'initiative parlementaire. Les lois européennes sont votées exclusivement "sur initiative de la commission" (art I-34). Sans commentaires. On reconnaît bien là la patte française, certifiée «ENA», où le parlement godillot est largement dépendant du bon vouloir de l'exécutif.
Le conseil européen, nous l'avons vu, n'a aucune compétence en matière de délégation de compétences à l'union, alors qu'il est composé des gens dont la charge est d'appliquer en droit local les décisions prises par l'union. La négociation de la ligne partage entre compétences locales et européennes devrait pourtant être une de ses attributions essentielles, en liaison avec les parlements nationaux et le parlement européen. De même, un droit de véto (nécessitant une majorité qualifiée) sur les décisions législatives pourrait lui être accordé, de façon à ce que le parlement ne puisse voter des lois que les exécutifs des états membres, qui restent en charge de leur mise en oeuvre, ne seraient en majorité pas d'accord pour appliquer. En revanche, son pouvoir législatif ne devrait pas aller au delà de cette ligne de partage. Or il n'en est rien.
L'article I-21prévoit que le conseil, "organe d'impulsion des politiques européennes", tout de même, n'a pas de fonction législative. Pourtant, l'article I-34 prévoit que les lois européennes sont votées par le parlement puis doivent être approuvées par le conseil, selon une procédure de navette complexe (mais habituelle dans un système parlementaire bi-caméral) définie à l'article III-396. Comprenne qui pourra. Mais il est évident que le conseil jouit de fait d'une fonction législative essentielle.
Or, le conseil est composé de membres du pouvoir exécutif. Par conséquent, ces personnes seront en position de législateur à Bruxelles, et d'exécutif dans leurs capitales, alors même que les parlements nationaux n'ont pas de marge de manoeuvre pour intégrer en droit local les décisions législatives et réglementaires européennes. N'ayons pas peur des mots, c'est à une véritable confiscation de la fonction législative par les exécutifs nationaux que l'on veut nous faire entériner via le TCE. Très peu pour moi, merci.
Il y a plus grave: actuellement, la non maîtrise par le parlement européen de son agenda parlementaire l'oblige fréquemment à devoir étudier les textes qui lui sont soumis «à la chaîne», sans réel examen au fond. Je n'ai rien vu dans le projet de TCE qui permette de réformer cette regrettable tare congénitale des institutions européennes, dont le rôle devrait être de discuter de peu de textes, mais stratégiques et essentiels, et non de servir de chambre d'enregistrement à une diarrhée de propositions de textes purement normatifs et réglementaires pondus en série par les différents DG qui alimentent la commission en décisions lois cadres de tout ordre.
Dans le TCE comme actuellement, le parlement aura un rôle subalterne, et sur de nombreux aspects, le conseil devra laisser le champ libre à une commission nommée sur des critères peu satisfaisants et très difficilement révocable ainsi qu'à un conseil des pouvoirs exécutifs, ce qui introduit une regrettable confusion des genres.
Quant aux parlements nationaux, le traité envisage qu'ils puissent remettre en cause des décisions européennes, mais selon des procédures indirectes et lourdes. Pourquoi ne pas avoir institué une chambre des présidents de parlements nationaux avec pouvoir de véto (majorité simple ou qualifiée exigée) des votes parlementaires européens (et décisions d'ordre secondaires en provenance de la commission) afin que les ingérences jugées excessives du droit européen dans les droits nationaux puissent être évitées ? Le respect de la subsidiarité y gagnerait, la fonction législative aussi.
Enfin, il n'y a pas dans le processus décisionnel des institutions de l'UE un visa du pouvoir judiciaire en charge de vérifier la constitutionnalité des lois et autres décisions de l'union après vote, les institutions juridiques de l'union ne pouvant intervenir que suite à des recours. La encore, il s'agit d'une lacune essentielle de la constitution.
Conclusion
Malgré la présence de quelques éléments intéressants pour un libéral, notamment du côté des valeurs défendues par l'union, les carences institutionnelles du traité qui nous est soumis ne me permet pas d'imaginer que ces valeurs seront correctement défendues. Aussi suis-je au regret de devoir voter non le dimanche 29 mai 2005.
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Voir aussi:
Sur le site des cercles libéraux, nombreux avis de libéraux pour le oui comme pour le non. Cette question nous divise pas mal...
Un site dédié aux arguments libéraux pour le non: "non libéral"
L'argumentaire d'Etienne Chouard, plutôt orienté à gauche, mais que je partage par moments sur certains aspects techniques de la constitution.
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