Contrôle des loyers: petite histoire d'une arme de destruction massive

Dans son numéro du 31 Août, ''Libération'' nous apprend que la Confédération Nationale du Logement (CNL, la principale association de locataires), a demandé fin juin à Christine Boutin, ministre du Logement, un blocage général des loyers, dans le secteur privé comme dans le secteur public. Les réactions des lecteurs (la mienne a d'ailleurs été censurée, allez savoir pourquoi...) sont plutôt favorables à de telles décisions, les quelques propriétaires bailleurs osant émettre une voix discordante étant l'objet d'un "bashing" parfois à la limite de l'hystérie.

Quelques jours plus tôt, un certain Benoît Hamon, député Européen PS, côté gauche, défendait sur BFM le blocage des loyers comme seul moyen de venir en aide aux locataires dont le pouvoir d'achat est menacé par la flambée actuelle des cours. Déjà, en janvier, alors que les tentes poussaient le long du canal Saint-Martin, la mairie de Paris réclamait un blocage général des loyers dans la capitale. (lien avec souscription)

On peut comprendre, sans toutefois l'excuser, que l'opposition soit tentée par la surenchère démagogique. Mais que des émissaires officiels du PS continuent de soutenir de telles absurdités, au risque d'en renforcer la demande politique, constitue à l'évidence une tromperie politique majeure vis à vis des personnes modestes que le PS prétend aider. Sont-ils seulement incultes ou absolument hypocrites ? De la part de politiciens professionnels, le pire ne saurait hélas me surprendre.

Il existe déjà un encadrement des loyers en France, une sorte de contrôle "soft", instauré par les socialistes Quilliot en 1982 puis Mermaz et Malandain en 1989: la fixation du loyer est libre en début de bail, mais l'évolution annuelle est encadrée par l'évolution d'un indice technocratique qui vient récemment d'être remanié, et qui se révèle proche de l'indice des prix. Nous en verrons les effets pervers plus loin. Mais les demandes de la CNL et de certains membres du PS ne sont pas de même nature et envisagent très clairement une version plus dure des contrôles, par le biais d'un plafonnement des loyers exigibles.

Ces gens n'ont ils jamais étudié les bases de l'économie, ou au moins l'histoire du logement dans notre pays ? A leur intention, voici une petite présentation retraçant le rôle absolument catastrophique joué par le contrôle des loyers en France depuis 1914.

Le contrôle des loyers de 1914 à nos jours

C'est en 1914 qu'un blocage des loyers fut mis en place. Ce fut naturellement le déclenchement de la guerre avec l'Allemagne qui en fut le motif. Les hommes envoyés au front abandonnaient travail et salaire, laissant leurs familles dans la difficulté. Aussi le blocage des loyers avait il pour but d'empêcher que les familles des soldats donnant leur vie à la France ne soient chassées de chez elles.

Il y aurait beaucoup à dire sur l'erreur économique inhérente à cette décision. Ceux que cela intéresse pourront lire cette excellente traduction d'Henry Hazlitt (par Hervé de Quengo). Mais dans une situation aussi exceptionnelle qu'une guerre, on peut comprendre que des décisions économiquement discutables soient prises, les considérations purement émotionnelles prenant à cette occasion une importance considérable. La cohésion nationale aurait été durement ébranlée si des veuves de guerre s'étaient trouvées sous la menace d'expulsions !

Plus ennuyeux est qu'après la guerre, par manque de courage et d'éducation économique des hommes politiques, et parce que de très nombreuses familles se retrouvaient orphelines d'un père tombé au champ de bataille, ce contrôle ne fut pas aboli, et une loi limitant l'augmentation des loyers fut promulguée. Le contrôle instauré était un contrôle de type "dur": le territoire était quadrillé en zones pour lesquelles l'état fixait des plafonds par mètre carré.

Ajoutons que le législateur, sachant parfaitement ce qu'il faisait, n'ignorait pas que sans protection légale du contrat de location en faveur du locataire, les propriétaires se dépêcheraient de rompre leurs baux en espérant vendre leur logement au plus vite pour se débarrasser d'un actif potentiellement déprécié. La loi de contrôle des loyers s'accompagna donc de clauses de maintien obligatoire dans les lieux du locataire, les situations dans lesquelles le propriétaire pouvait récupérer un logement étant très sévèrement encadrées. Aucune loi de contrôle des loyers ne peut être promulguée sans être accompagnée de telles dispositions coercitives envers les propriétaires.

Les résultats de ce contrôle à finalité sociale furent... socialement désastreux. En effet, la rentabilité du placement immobilier chuta dans de telles proportions que l'investissement immobilier locatif fut ramené à presque zéro !

En effet, le taux d'effort des ménages locataires avant la seconde guerre mondiale était tombé à environ 3,5% de leur revenu (actuellement, hors logement social, la moyenne tourne autour de 25%). En contrepartie, le manque total d'attrait de l'investissement immobilier a maintenu la construction de nouveaux logements à des niveaux historiquement bas: 1.800.000 logements furent construits en France entre les deux guerres, soit moins de 100.000 par an ! En comparaison, la Grande Bretagne, sans contrôle de loyers, construira 3,7 millions de logements sur la même période et en rénovera 500.000. L'Allemagne, malgré une succession de calamités (paiement d'indemnités prévues par le traité de Versailles, hyper-inflation de 1923, puis arrivée au pouvoir des Nazis, excusez du peu), en construira tout de même 4 millions !

Ajoutons que du fait de cette pénurie, qui ne les obligeait pas à courir après le locataire, et parce que le blocage des loyers ne leur en a donné ni l'incitation ni les moyens, les propriétaires ont fait peu d'efforts pour améliorer leur patrimoine locatif.

Il en résulta que 72% des familles d'ouvriers français habitaient dans des logements de moins de 3 pièces en 1935, contre 56% en Italie, 52% en Allemagne, 19% en Angleterre (la situation de nos voisins d'outre Manche a bien changée depuis, en mal. Explication dans de prochains articles) ! Et de nombreux témoignages d'époque indiquent que l'état du patrimoine locatif français était un des plus mauvais du monde occidental.

Les destructions liées à la guerre n'arrangèrent rien. A titre d'exemple, un bombardement sur Le Havre en 1944 détruisit 20 000 logements à lui seul.

Le résultat de cette succession de calamités étatiques (dont les guerres constituent le paroxysme) sont édifiants. Avant guerre, la pénurie de logements était estimée à plus de 2 millions d'unités. Au lendemain de la guerre, le déficit de logements est estimé à 4 millions, dont 2 millions d'unités manquantes et 2 millions nécessitant des réparations d'urgence. En outre, sur les 13,4 millions de résidences principales recensées, seules 1,2 millions – moins de 10% ! - bénéficiaient de la totalité des éléments du confort moderne de l'époque: Eau courante, WC, électricité, douche, chauffage ! Nous revenons aujourd'hui de très loin.

L'économiste suédois Assar Lindbeck, qui fut président du comité Nobel d'économie, a déclaré que "après les bombes incendiaires, le contrôle des loyers est le plus sûr moyen de raser une ville". Au vu des chiffres ci dessus, l'exagération de la formule paraît minime. Cette citation lui fut inspirée par l'étude du marché du logement de Stockholm après la guerre, où il constata que la capitale suédoise, épargnée par le conflit, souffrait des mêmes symptômes de pénurie que Londres meurtrie par les bombardements.

Notons, en outre, que le secteur de la construction française est resté particulièrement archaïque entre les deux guerres: pas de création de géants industriels, pas de rationalisation de l'offre, dont l'essentiel restait assurée par des artisans aux moyens faibles et aux méthodes de travail peu compétitives.

La loi de 48, un progrès très insuffisant

Après guerre, les leçons du blocage des loyers avaient été comprises par une partie de la classe politique: des propositions de rétablissement de la liberté des loyers furent inscrites à l'agenda parlementaire. Mais l'instabilité des majorités de l'époque et la nécessaire recherche d’arrangements entre des partis d'obédience parfois très différentes conduiront au compromis bancal de la fameuse loi de 1948, qui prévoyait la liberté des loyers pour les logements neufs, et un rattrapage progressif des loyers des logements anciens. Le manque de courage des politiques de l'époque feront que ce rattrapage progressif ne sera toujours pas achevé de nos jours pour les logements qui restent soumis à la loi de 1948, et qui sont encore quelques centaines de milliers. En 2007 !

La loi prévoit toujours que le loyer soit calculé selon des formules déterminées par l'administration, qui aboutissent toujours à des résultats totalement déconnectés de la réalité du marché.

Cette loi, décriée a juste titre par les propriétaires de logements très anciens, constituait néanmoins un léger progrès par rapport la situation antérieure, qui permit à la construction privée de refaire timidement surface. Malgré tout, en 1952, tous secteurs confondus, la France construisait 20 logements pour 10.000 Habitants, contre 99 en Allemagne occidentale.

En effet, les loyers exigibles pour les nouveaux logements (libres) étaient 10 à 20 fois supérieurs à ceux des logements encadrés : les locataires de logement anciens n'avaient donc aucun intérêt à abandonner leur logement à loyer encadré. Le marché de l'investissement locatif se limitait donc aux seuls nouveaux entrants dans le logement.

Ajoutons que cette loi a introduit un privilège d'hérédité du bail: les enfants habitant sous le toit des parents locataires pouvaient hériter du bail. Il n'était pas rare que, lorsque la fin approchait, les enfants rejoignent leurs parents malades peu avant leur décès pour permettre cette prorogation du bail. La solidarité entre générations, il n'y a que cela de vrai. Voilà pourquoi tant de propriétaires sont encore empoisonnés par un bail "loi 48", quand bien même le législateur a supprimé le privilège d'hérédité du bail au début des années 90.

Pour acheter un logement, il n'était pas rare qu'il faille verser au locataire un dessous de table plus élevé que le prix versé au propriétaire. Petite anecdote familiale: Mes propres grands parents, pour acheter un logement ancien de bon standing à Paris en 1952, ont dû verser 350.000 francs de l'époque au propriétaire, tout à fait normalement, et 900.000 Francs en dessous de table au locataire pour que celui ci accepte de quitter les lieux ! La disproportion des deux valeurs laisse songeur.

La loi de 1914 modifiée par la loi de 1948 instituait bel et bien une confiscation de la valeur des logements au profit des locataires : pas étonnant que dans ces conditions, l'investissement locatif privé soit resté modeste.

Ce n'est qu'au début des années 70, lorsque les jeunes issus du Baby boom sont arrivés en masse sur le marché du logement, que l'offre privée a repris un rythme de croisière et que l'on a observé un rattrapage quantitatif, mais aussi qualitatif, de la demande de logement par l'offre. Mais pour que ce salutaire réajustement se poursuive, il eut fallu poursuivre le désengagement de l'état dans le logement. Malheureusement, c'est l'inverse qui va se produire en 1982, avec l'arrivée de François Mitterrand au pouvoir.

La Loi Quillot de 1982 : retour du contrôle des loyers, et chute de l'investissement immobilier.

Alors que l'inflation est forte, et que deux chocs pétroliers mal gérés par des politiques économiques interventionnistes ont provoqué une multiplication par 8 du chômage entre 1973 et 1981, la demande politique des électeurs est forte pour instaurer une plus grande sécurité pour les locataires. Cette demande sera exaucée par la loi dite loi Quilliot (photo) du 22 juin 1982, qui établit, d'une part, un régime de contrôle des loyers basé sur l'indice INSEE de la construction, qui suit peu ou prou celui des prix à la consommation depuis 1970, et d'autre part, qui réinstaure un droit accru au maintien du locataire dans les lieux même en cas de défaut de paiement. Plus que la sévérité du contrôle, c'est la crainte de le voir se durcir, ainsi que celle de voir les tribunaux cautionner les locataires irresponsables, qui provoque un véritable marasme du secteur du logement, et notamment de l'investissement locatif.

Il est difficile de déterminer la part de responsabilité de la loi Quilliot par rapport aux autres aberrations économiques (notamment l'accroissement général de la fiscalité) commises par les gouvernements Mauroy et Fabius entre 1981 et 1986, pour expliquer la chute libre des mises en construction de locatifs privés durant cette période, mais constatons que la loi Méhaignerie de 1987, en assouplissant le contrôle du loyer et en rééquilibrant les relations entre locataire et propriétaires, a relancé le marché.

Malgré tout, les impératifs politiques entre 1986 et 1988 (période de cohabitation propice à toutes les démagogies) empêchent une libéralisation plus importante du contrat de location. Notamment, le propriétaire reste encore aujourd'hui sous la menace d'un recours de son locataire si celui ci peut démontrer que le loyer fixé pour son bien s'écarte par trop des ''références opposables'' constatées par l'administration sur son quartier. Ce facteur de risque est pris en compte par les propriétaires et les pousse à un investissement moindre dans l'immobilier locatif.

Les socialistes reprirent l'assemblée en 1989. La loi Mermaz-Malandain du 6 juillet 1989 a donc rétabli le contrôle de l'augmentation des loyers basé sur l'indice INSEE et a sérieusement encadré les possibilités de réévaluation des loyers en région Parisienne. L'effet négatif sur l'offre de logements, notamment à Paris, a été immédiat, au point que le député Malandain a lui même demandé un assouplissement de sa propre loi quelques années plus tard. Sans succès.

Comment fonctionne en pratique le contrôle des loyers

Par conséquent, le propriétaire reste soumis aux dispositions suivantes:

Le loyer initial est fixé librement par les parties. La révision annuelle du loyer ne peut être effectuée que si le bail la prévoit. Elle est calculée en fonction de l'indice moyen INSEE du coût de la construction.

Le montant du loyer peut être majoré lorsque par une clause expresse du bail, le propriétaire fait exécuter des travaux d'amélioration en accord avec le locataire.

A l'expiration du bail (3 ans reconductibles), le propriétaire peut revoir à la hausse le montant du loyer initial, s'il estime qu'il est sous évalué (prix du voisinage, prestations de l'immeuble et du bien loué...). Dans ce cas, il doit adresser au locataire 6 mois au moins avant le terme, une offre de renouvellement avec le nouveau loyer. Dans l'agglomération parisienne, cette hausse de loyer est encadrée par voie de décret pris pour une année, et ne doit pas dépasser la moitié de l'écart constaté avec les loyers pratiqués dans le voisinage.

En cas de désaccord sur ce nouveau loyer, l'une ou l'autre des parties peut saisir la commission de conciliation départementale. L'accord consigné dans un protocole s'impose aux parties. L'augmentation est étalée par tiers ou par sixième. Elle ne remet pas en cause la clause d'indexation annuelle.

Simple, non ? On sent qu'il ne manque aux formules de révision qu'un petit peu de calcul logarithmique pour atteindre l'apothéose du génie technocratique franchouillard en action. En tout cas, voilà un texte qui ne peut que rassurer les propriétaires bailleurs...

Les lecteurs réguliers de ce blog savent que depuis une dizaine d'années, à cause d'autres distorsions étatiques, le prix de vente des logements augmente bien plus vite que les revenus des ménages, qui eux mêmes augmentent un peu plus vite que l'indice des prix.

Par conséquent, en liant l'évolution des loyers à l'indice de la construction, lui même très proche de l'indice des prix, cette version du contrôle des loyers, bien que plus "soft" qu'un plafonnement, n'est pas sans effets pervers: elle tend à réduire artificiellement le rapport entre le loyer et la valeur brute du logement. Par conséquent, le rendement locatif tend à diminuer avec la durée de présence d'un locataire. Cela explique presque systématiquement la hausse du loyer constatée en cas de changement de locataire : le bailleur profite de la seule ''fenêtre de tir'' dont il dispose pour réévaluer la valeur locative de son bien.

Mais ce n'est pas tout. Lorsque la valeur des logements augmente bien plus vite que les revenus des ménages, le propriétaire ne peut suivre cette évolution, puisque l'indice INSEE encadre son loyer. Mais lorsque, comme ce fut le cas entre 1992 et 1997, la valeur des logements diminue, les locataires ne se privent pas, comme cela est tout à fait normal, de faire jouer la concurrence entre propriétaires et d'obtenir une baisse des loyers.

Le contrôle des loyers tel qu'il est pratiqué actuellement est moins contraignant que celui issu des lois de 1948 pour les logements anciens, puisque la fixation du loyer de départ est libre. Mais son mode de fonctionnement assure au propriétaire qu'il ne pourra bénéficier intégralement des hausses du marché immobilier, alors qu'il risque de subir totalement l'effet des baisses. Voilà qui n'est pas de nature à inciter les propriétaires à investir dans le locatif, à rénover leurs vieux logements, à remettre sur le marché leurs logements vacants.

Et voilà pourquoi, paradoxalement, les nouveaux entrants sur le marché locatif, souvent des jeunes en début de carrière donc peu rémunérés, ou des personnes en rupture de couple, en tout cas des personnes aux moyens faibles, trouvent peu de logements disponibles, donc à la fois très chers et en mauvais état !

Conclusion

L'histoire condamne absolument toute forme de contrôle des loyers. En prétendant aider les locataires existants, une telle mesure dégrade considérablement les conditions de marché pour les nouveaux entrants, ou pour les personnes que les hasards de la vie obligent à changer de logement, et ce d'autant plus que le contrôle exerce ses effets dans le temps.

Cependant et comme souvent, un problème réel (la hausse des prix des logements déconnectée des revenus) dont les causes sont mal diagnostiquées – Sommes nous inondés d'articles de presse stigmatisant le rôle de la réglementation foncière dans la crise actuelle ? - induit une demande politique en faveur de remèdes qui se révéleraient à terme pires que le mal. Si, pour des raisons démagogiques, le gouvernement venait à prendre des dispositions allant dans le sens des demandes de la CNL, la situation déjà difficile du logement pour les classes modestes et moyennes deviendrait tout simplement calamiteuse.

Lorsque l'on constate que c'est un gouvernement prétendument de droite (Chirac-Villepin) qui a promulgué la fort démagogique loi sur le droit au logement opposable, que l'actuel président avait alors soutenu activement ce texte, on ne peut malheureusement pas être certain que le gouvernement actuel résiste à la tentation du socialisme rampant en matière de blocage des loyers. Espérons qu'il n'en sera rien, et que les leçons de l'histoire se rappelleront à son bon souvenir.