La simplification des échelons administratifs français est un bon marronnier politique, qui apparaît tous les deux ans dans l'actualité à l'occasion d'un événement particulier. Ici, c'est la rapport de la commission Attali, qui oscille entre l'excellent et le très médiocre selon les sujets qu'il traite (exemple), qui est l'occasion d'une agitation inhabituelle de la blogosphère en faveur de la seule, l'unique position qui fait de vous un homme moderne, un vrai réformateur de l'état, que dis-je, le modernisateur que toute la France attend: la suppression de l'échelon départemental au profit des régions et des communautés de communes. Quiconque soutiendrait un point de vue différent serait nécessairement considéré comme un paléo-brontosaure archaïque, muré dans un conservatisme de mauvais aloi.
Je vais pourtant, une fois de plus, faire valoir un point de vue totalement à contre-courant de la pensée unique sur le sujet, dans la droite ligne de mon récent article sur l'utopie étatiste des économies d'échelle possibles au sein des bureaucraties: Et si on conservait les communes et les départements, en éliminant les intercommunalités et les régions ?
Un empilement actuel coûteux et inefficace
Il est vrai que l'empilement actuel des strates administratives a quelque chose de profondément kafkaïen, surtout quand on sait que ces strates, en terme de compétences exercées, se marchent allègrement sur les pieds les unes des autres: Vous connaissez évidemment les communes, les intercommunalités, les départements, les régions, l'état, et l'Europe. Vous oubliez sûrement dans vos conversations les syndicats de "Pays" et les "établissements publics de coopération intercommunale" en vue de la réalisation de "schémas de cohérence territoriale", que voulez vous, le planificateur qui sommeille en chaque technocrate est parfois capable de génie. Sans oublier les syndicats intercommunaux, les sociétés d'économie mixte, etc...
Face à cette profusion, la réponse la plus courante est qu'il faudrait fusionner les échelons les plus petits au profit d'entités institutionnelles plus grandes: 36 000 communes ? C'est bien plus que nos voisins, nombreux sont ceux qui pensent qu'il faudrait les supprimer au profit des intercommunalités, aujourd'hui répandues, mais qui font doublon. De même, 100 départements, je vous demande un peu ? Sûr qu'une vingtaine de grandes régions, capables de "rivaliser avec les länder allemands", capables de "lancer de grandes politiques", seraient bien préférables, il faudrait donc leur transférer les ressources des départements et supprimer ces derniers.
Je suis assez surpris de constater que même des libéraux très aguerris tombent dans le panneau d'une rhétorique si superficielle au motif qu'elle est "consensuelle".
Le problème réside moins dans la taille des divisions administratives que dans les compétences qui leurs sont données, et dans la répartition des compétences entre structures publiques et initiative privée. Transférer plus de pouvoir à des entités plus grandes ne fait que recréer à l'échelon inférieur de petits états. "Lancer de grandes politiques publiques" ? la belle affaire, c'est sans doute ce dont nous avons le moins besoin aujourd'hui.
Il faut donc étudier à la fois la problématique "verticale" de la répartition des compétences entre échelons institutionnels, mais aussi la question "horizontale" de la répartition des différents secteurs d'activité de la société française entre secteurs public et privé, ce qui oblige à se sortir de la tête les grands stéréotypes de l'action politique Française.
Arguments des partisans de la fusion
Les arguments des "fusionnistes" sont donc, nous l'avons vu, de quatre ordres:
1 – Des entités plus grandes aboutissent à moins de bureaucratie
2 – 26 régions coûteraient moins cher que 100 départements
3 – Des grandes régions peuvent mener de grandes politiques
4 – Une plus grande unité aboutit à un développement plus harmonieux de l'espace.
Moins de bureaucratie: un raisonnement surprenant !
Alors que tout le monde s'accorde pour dire que l'hyper-centralisation des pouvoirs aux mains de l'état avant 1982 était préjudiciable à la bonne marche des affaires du pays, il est curieux que l'on puisse affirmer que 26 régions seraient moins bureaucratiques que 100 départements. Dans ce cas, pourquoi ne pas considérer qu'un Etat serait moins bureaucratique que 26 régions, et qu'il faille supprimer ces dernières ?
En fait, ceux qui avancent de telles propositions n'ont sans doute qu'une idée très vague du fonctionnement des administrations « de terrain », parce qu'ils ne la connaissent pas, ou n'ont fréquenté que les hautes administrations centrales, qui sont un milieu plutôt à part.
Tous ceux qui ont fréquenté différentes échelles d'administration le savent: plus une administration gagne en volume, plus elle tend à perdre en réactivité et en pertinence. Alors que l'élu de Jonzac est très proche de ses citoyens, le bureaucrate de La Rochelle l'est un peu moins. Quant à celui de Poitiers, il n'est guère plus proche du responsable de l'entretien des routes de Surgères que son collègue de Paris ne l'est lui-même. Qui sait mieux si la création d'une déviation autour de sa commune est d'un intérêt supérieur: le maire de la petite commune locale, ou l'expert routier désincarné qui dirige un service "planification territoriale" au sein de la capitale régionale ? Parce qu'au sein d'un département, le point le plus éloigné est rarement à plus d'une heure de routes du siège, les moyens regroupés au siège d'un conseil général sont mieux à même d'apprécier l'opportunité ou l'urgence d'un investissement, et d'établir des priorités.
Si, par exemple, les quatre départements de Poitou-Charente venaient à être absorbés par la région, les effectifs dédiés à la réalisation de des tâches de proximité n'évolueraient pas (les structures passent, les missions restent), et il est probable que la bureaucratie décisionnelle régionale voit ses effectifs enfler, parce que, faute d'autonomie au niveau inférieur (le mal congénital de toutes les administrations du monde), les tâches de coordination et de planification seront tout simplement plus lourdes. D'autre part, l'allongement des délais de décision augmenterait considérablement les coûts de l'action administrative. En effet, lorsqu'une personne porte un projet qui aboutit en trois mois, elle est disponible pour embrayer sur un second projet. Mais si le projet est retardé et dure alors six mois, le coût du projet est augmenté de trois mois de masse salariale, et la personne ne peut passer à l'affaire suivante que 3 mois plus tard. Par conséquent, le changement de patron entre département et région changerait sûrement assez peu de chose pour les services opérationnels du département de la Vienne, mais serait certainement dommageable pour ceux des trois autres départements.
Communes et mégacités : small is beautiful
Ces craintes d'une moindre efficacité des structures publiques au fur et à mesure qu'elles croissent sont confirmées à l'échelon communal par de nombreux exemples empiriques. L'IEDM (Think tank canadien) a étudié le résultat des fusions de municipalités canadiennes (étude PDF), comme à Toronto et à Montréal . Il apparaît que les promesses de baisse de coûts et de réduction de la bureaucratie n'ont pas été atteintes: quand les communes ont fusionné, leurs services ont cru en taille, et ont substitué aux logiques transactionnelles qui prévalaient entre anciennes municipalités de petite taille, des processus bureaucratiques qui en ont amoindri l'efficacité. Des résultats similaires sont observés dans la plupart des villes américaines qui ont opéré des fusions de taille dans les années 50 à 70.
Plusieurs économistes ont cherché à expliquer ce phénomène. Le plus connu est sans doute Charles Tiebout (USA), qui a le premier a expliqué le lien entre la satisfaction des citoyens et la pluralité des juridictions locales. Extraits cités par l'IEDM:
Selon le Modèle de Tiebout, un résidant peut difficilement influencer l’éventail et la qualité des services locaux (routes, police, pompiers, parcs, bibliothèques, etc.) qui sont offerts dans sa municipalité, de même que le prix fiscal qu’il doit débourser pour les obtenir. En tant que biens publics, ces services ne sont pas commercialisés comme des biens de consommation sur le marché. Le citoyen peut bien sûr tenter d’influencer son conseiller municipal ou voter pour quelqu’un d’autre, mais ses désirs ne seront satisfaits que s’il fait partie d’une majorité qui pense comme lui.
Tiebout a cependant montré que s’il existe, dans une région urbaine donnée, un grand nombre de petites municipalités, les gens pourront « voter avec leurs jambes » en s’établissant ou en déménageant dans les villes qui offrent le niveau optimal, selon eux, de services publics. Certains seront prêts à payer des impôts plus élevés pour obtenir des services de très grande qualité; d’autres préféreront des services moins élaborés à moindre coût. Certaines villes mettront l’accent sur le développement industriel et l’emploi, d’autres sur la verdure et les loisirs, d’autres encore sur les services aux familles.
Dans ce contexte pluraliste, chaque citoyen sera plus à même de trouver une communauté qui lui convient - tout comme il peut faire un meilleur choix dans un marché privé compétitif, où divers produits lui sont offerts, que dans un marché dominé par un monopole. Qui plus est, chaque entité municipale subira plus de pression pour satisfaire les besoins et désirs de ses citoyens, parce qu’elle sera sujette à la concurrence des villes voisines. Pour demeurer prospère et garder ou attirer des résidants, elle aura intérêt à être plus efficace dans la prestation de services et moins gourmande au chapitre de l’imposition.
Depuis, nombre de recherches empiriques sont venues confirmer l'hypothèse de Tiebout. Toujours selon l'IEDM:
Le professeur David Sjoquist de la Georgia State University a analysé les coûts d’opération de 48 régions métropolitaines du sud des États-Unis et a observé que les coûts des services sont moins élevés dans les régions comptant de nombreuses petites administrations municipales. Le professeur Jacques Desbiens de l’Université du Québec à Chicoutimi estime pour sa part que pour la majorité des services municipaux, les économies d’échelle sont déjà réalisées dans les villes de très petite taille et que ce sont plutôt des déséconomies d’échelle que l’on observe dans le cas de regroupements de municipalités de plus de 2000 habitants.
Après avoir passé en revue de nombreuses études sur ce sujet, Robert L.Bish conclut que nous avons des preuves accablantes du fait que nous trouvons les administrations les moins coûteuses dans des systèmes polycentriques de municipalités de petite et de moyenne envergure, qui passent des ententes de coopération pour fournir les services qui offrent de réelles économies d’échelle. Les grandes municipalités ne semblent pas être en mesure de coopérer de cette façon, de décentraliser leurs services ou de faire appel à d’autres mécanismes de prestation pour les services qui ne présentent pas d’économies d’échelle
Même la mégacité de Montréal est obligé de le reconnaître:
"les regroupements de municipalités n’aboutissent pas nécessairement, ni surtout automatiquement, à des économies monétaires. Il existe peu d’économies d’échelle dans les fonctions municipales et ces économies sont atteintes à des niveaux de population relativement bas.
Par conséquent, un système où les communes de petite taille sont à la fois concurrentes et coopérantes sur des problématiques transversales est à la fois plus performant et plus démocratique que la constitution de mégacités où chaque citoyen voit son influence réduite à une fraction de plus en plus faible."
Une des objections courantes au maintient de grappes de petites communes est que leur urbanisme ne peut être planifié de façon cohérente et de façon harmonieuse si il est laissé à l'initiative de chaque commune.
Mes lecteurs réguliers, ou ceux qui ont lu mon livre, savent ce que je pense de l'excessive intrusion de l'état et des communes dans les choix d'affectation des sols. Là encore, de nombreux travaux théoriques ainsi que des exemples du « monde réel » montrent que des décisions individuelles prises dans un marché non contraint sont porteuses d'une harmonie tout aussi désirable, sinon plus, que celle résultant de l'imaginaire des planificateurs en chef. Selon Hayek, ou certains des économistes contemporains tels que M. Pennington de l'Institute of Economic Affairs, ont montré que les décisions prises en fonction d'impératifs de marché sont au contraire nécessairement prises en cohérence avec ce qui existe alentours, et que ce sont les entraves mises par le secteur public à la mobilité des lieux de résidence qui créent des situation non harmonieuses. Les villes du Texas que sont Dallas, Austin, Houston, sont régulièrement bien classées aussi bien parmi les villes à fort rayonnement international que parmi celles où il fait bon vivre. Avec Atlanta, qui est gérée suivant la même logique, ce sont les quatre agglomérations qui ont gagné en pourcentage le plus de population entre 1990 et 2005 aux USA.
La possiblité offerte, dans de nombreux états américains, à des développeurs ou à des quartiers d'habitants existants de « faire sécession » de leur commune mère et de s'autogérer suivant des règles à caractère contractuel renforce l'efficacité économique et spatiale des agglomérations, car elle donne une liberté d'action aux individus inimaginable dans un système de mégapole monocentrique.
Même la lutte contre l'étalement urbain semble mieux combattue, pour la même raison, par des agglomérations poly-municipales: la concurrence entre cités permet à chaque résident de trouver facilement le quartier qui lui convient à distance raisonnable de son bassin d'emploi, alors que dans les cités ou des lois de niveau supérieur réduisent l'autonomie des communes, le plus souvent dans un sens restrictif, les ménages sont obligés d'aller chercher leur bonheur à des kilomètres des centre villes. Ce phénomène se constate dans toutes les agglomérations moyennes françaises (cf. mon livre).
Dans ce domaine comme dans d'autres, laisser le pouvoir d'affectation du sol aux propriétaires légitimes, et coopérer seulement pour créer et améliorer les infrastructures de liaison entre communes, paraît une bien meilleure stratégie que confier l'harmonisation du développement spatial à des grands ensembles politiques monolithiques. Dans ce domaine comme ailleurs, "competition rules".
A la lumière de ces exemples, il est évident que fusionner les communes dans de grandes intercommunalités serait totalement contre-productif. L'on voit mal par quel miracle la fusion des départements dans les régions pourrait produire un résultat inverse.
Du principe de subsidiarité
Le principe de subsidiarité cher à tout libéral qui se respecte suggère que le pouvoir appartient d'abord à l'individu, et que tant que ses choix ne portent pas préjudice à autrui, ce pouvoir ne peut lui être retiré par quelque instance que ce soit, fut elle démocratique et gouvernée à la majorité.
Le schéma proposé comprend donc à un bout de la chaîne l'état, en charge de problématiques très régaliennes (armée, ordre public, justice, diplomatie)*, et à l'opposé, les citoyens, représentés, lorsque les transactions individuelles ne peuvent résoudre une problématique, par leur commune. Entre les deux, un échelon intermédiaire peut être envisagé, dont nous avons vu qu'une taille raisonnable est la condition d'un meilleur fonctionnement. Le département pourrait être le point de départ de cet échelon intermédiaire. Mais son fonctionnement serait nécessairement très différent de ce qu'il est aujourd'hui.
Vers des départements à géométrie variable ?
Cet échelon intermédiaire ne se justifie que pour prendre le relais des communes là où celles ci estiment qu'elles ont quelque chose à gagner. Par exemple, si elles estiment intelligent de mettre en commun des ressources pour permettre un aménagement pertinent des grandes infrastructures de liaison inter-cités, notamment routières, elles doivent trouver un interlocuteur de niveau pertinent.
Par conséquent, selon cette conception très "bottom up" (de la base vers le sommet) de la subsidiarité, une compétence doit être assez difficile à déléguer à l'échelon supérieur (exigence d'une majorité qualifiée), alors qu'elle doit être facile à reprendre (par des mécanismes d' "opt out" pour les communes insatisfaites de la façon dont est exercée la délégation, voire une majorité simple pour annuler la délégation). Tous les départements, en fonction des problématiques locales, n'auraient alors pas la même enveloppe de délégations. On peut supposer que les départements ruraux très agricoles n'auraient pas les mêmes soucis que les départements de montagne, ou ceux situés en zone côtière, où l'île de France.
On pourrait imaginer dans un second temps que certaines communes, ou certains groupes de communes, choisissent de faire sécession d'une union départementale qui ne leur convient pas, et choisiraient d'opter soit pour un département voisin, soit pour des coopérations renforcées intercommunales, sans avoir à traiter avec l'échelon départemental. Le département, en fonction de ses performances, se verrait accorder plus ou moins de confiance, plus ou moins de délégations, plus ou moins de compétences par les communes.
Les projets très importants nécessitant une intervention à un niveau supra-départemental seraient rares. Citons essentiellement l'aménagement de grands bassins fluviaux pour lutter contre les inondations, la lutte contre la pollution atmosphérique, nécessairement transfrontalière... Y-a-t-il réellement besoin de recréer des régions pour cela, sachant qu'elles ne sont pas nécessairement adaptées à l'échelle des projets concernés ? Ou faut il laisser aux départements le soin de contracter entre eux, de créer des établissements publics communes chargés de la mission, recevant des dotations en conséquence de leurs résultats, ces organismes de droit privé étant eux mêmes plus acheteurs de prestations qu'exécuteurs, l'état pouvant jouer un rôle de facilitateur lorsque l'intérêt en jeu dépasse très largement une poignée de départements ?
De l'autonomie financière des communes
Pour que le schéma ci dessus fonctionne, il convient que les communes aient des possibilités de financement qui les rendent moins dépendantes de subventions accordées par le niveau supérieur, et que leur fiscalité soit lisible pour les citoyens, ceux ci pouvant alors facilement arbitrer entre hausse et baisse des impôts, et hausse ou baisse concommitante de l'intervention communale et départementale. En outre, un maire « déconnant » qui augmenterait trop les impôts serait vite rappelé à l'ordre soit par la pression de ses électeurs, soit par la fuite de ses habitants (hypothèse de Thiebout).
J'ai il y a quelque temps déjà proposé une vaste réforme fiscale qui permettrait d'atteindre de tels objectifs. Son principe: intégration des transferts actuels de l'état vers les collectivités dans la taxation locale, suppression des impôts nationaux permettant de couvrir ces transferts (principalement l'IRPP et l'ISF), et remplacement de toutes les taxes locales actuelles (hors enlèvement des ordures ménagères) par une Flat Tax locale. Ceux qui veulent approfondir sont invités à lire cet ancien post.
"Mener de grandes politiques" : l'ineptie étatiste reproduite au niveau régional
Recherche fondamentale, développement de pôles de compétitivité, autant de raisons qui fourniront aux régionalistes des arguments en faveur de régions importantes, c'est à dire... A fort potentiel fiscal.
Or, les objets de ces politiques ayant d'abord un impact local en terme d'implantations de structures de production, on ne voit guère pourquoi leur financement ne serait pas envisageable au niveau local, dans un système d'autonomie fiscale large (cf. supra). D'autre part, avec une pression fiscale sensiblement abaissée et une liberté accrue dans la gestion de l'espace, les acteurs privés seraient largement en mesure de contribuer largement à ces projets. Là encore, rien d'autre que l'appétit dépensier de certains politiciens qui se prennent encore pour des rois bâtisseurs ne justifie la création de régions. Dans leur conception, la région, c'est déjà un petit état, auquel ont peut imposer des politiques dépensières. C'est exactement à l'opposé de ce que veulent les libéraux.
Enfin, lorsque l'élu est proche du peuple, qu'il est le principal encaisseur d'impôts directs, qu'il est en compétition avec ses voisins et que le système fiscal est lisible par un enfant de 7 ans, alors toutes les conditions sont réunies pour que les impôts restent raisonnables: les citoyens savent qui aller voir lorsque les impôts augmentent trop, alors qu'un résident de région, ou pire, l'état, sont des entités désincarnées sur lesquelles il est plus difficile de faire pression. Les suisses, qui vivent très bien alors que l'essentiel de la vie politique s'y déroule au niveau de communes petites et moyennes, et de cantons de l'ordre du cinquième de nos départements en taille, l'ont bien compris !
Conclusion
Le postulat selon lequel le regroupement d'unités institutionnelles plus petites dans des ensembles de niveau supérieur permettrait de gérer les affaires publiques de façon plus efficace est un leurre. Il faut au contraire réduire au maximum la sphère de l'intervention publique, et rapprocher au maximum la décision politique, lorsqu'elle est nécessaire, de l'individu, tout en maintenant un niveau de concurrence élevé entre collectivités. Tant la théorie que l'expérience plaident pour des collectivités publiques limitées en pouvoir et en taille.
Dans ces conditions, soutenir les fusions intercommunales et la régionalisation des collectivités locales est une erreur majeure.
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( * ) Les libertariens purs et durs (définition) me pardonneront de ne pas développer d'alternatives plus révolutionnaires à ce stade, et pour cause: je n'y crois pas. Ne voulant pas perdre de temps à m'en expliquer, ils sont libres de le faire sur leurs blogs et forums respectifs.
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Eh bien! En voilà une charge. Belle démonstration. En tous cas, s'il m'est arrivé de défendre la suppression des Départements, c'était comme beaucoup d'autres à travers une simplification administrative: qu'on ne se leurre pas, les doublons sont innombrables (secrétariat, site web, budget "promotion du département", etc.) et l'imbrication des tâches doit avoir quelque chose du noeud gordien.
Maintenant, si on décide de supprimer la région à la place, moi, j'applaudis, car la démonstration est convaincante. Mais je crois qu'à l'heure actuelle seules les départements auraient pu être supprimés. C'était un pis-aller, mais ils ne le seront vraisemblablement même pas. L'immobilisme est la seule valeur commune à tous les gouvernements de la république.
Rédigé par : Stéphane | lundi 11 février 2008 à 11h08
Magnifique démonstration…
Il faudrait penser à annuler les communautés de communes et autres intercommunalités. Ce sont d'abracadabrants montages, créés par nos technocrates pour se réserver de juteuses places hors de la portée des citoyens ordinaires. Vous avez déjà voté pour élire votre président de communauté? Non, hein ?
Rédigé par : Olivier | mardi 12 février 2008 à 18h32
cette argumentation est intéressante mais oublie complètement l'histoire : les régions ont une réalité historique que n'ont pas les départements : la flandre, l'alsace, le dauphiné, le pays basque, la catalogne, le pays nissart, la bretagne, ... existent depuis des siècles.
Cette réalité correspond à une identité et cette identité est plus réelle (histoire, langue, gastronomie, architecture, ...) que les départements imposés par les coupeurs de têtes de 1792.
Je crois à la subsidiarité, dans le respect de nos identités.
Rédigé par : le g0eland | jeudi 14 février 2008 à 14h31
C'est faux! Ma région d'origine par exemple, le Languedoc-Roussillon est une délimitation artificielle n'ayant que peu de rapport avec la réalité historique ou une identité: dans la même région administrative se retrouvent la Catalogne et une partie du Comté de Toulouse.
On peu considérer que le Comté de Toulouse est la "véritable" région historique et culturelle. Comme son nom l'indique, elle inclue Toulouse, la capitale historique, ce qui n'est pas le cas du Languedoc-Roussillon.
La langue même est différente: une partie parle l'Occitan, plus précisément un de ses dialectes, le Languedocien, et l'autre le Catalan.
On peut répéter ces exemples pour les autres régions française. On s'aperçoit donc que les régions n'ont pas vraiment plus d'identité historique ou culturelle que les départements.
Rédigé par : Lonesome Boy | jeudi 14 février 2008 à 15h52
en effet, les régions administratives inventées par les socialo-communistes ne se rattachent pas forcément aux régions historiques. Celà est vrai également pour d'autres régions françaises. Dans ma région natale, qui est à l'opposé géographiquement parlant, les noms historiques ont été supprimés (Flandres, Artois, Hainault) et remplacés par un horrible "norpad'calé" sans âme, sans histoire et incohérent : les flandres ("nord")ne sont historiquement pas le nord de la france ou de paris mais le sud des pays bas, et donner le nom d'un bras de mer ("pas de calais")à des terres n'a aucun sens. Malgré ces noms imposés par Paris, il existe bel et bien une langue, un patrimoine, une culture, une gastronomie, ... communs à la région. Plus de liberté nous permettrait sans aucun doute de retrouver nos racines et de trouver les structures les plus efficaces. Vivant actuellement en Alsace, je constate tous les jours la réalité identitaire alsacienne. Le Haut Rhin et le Bas Rhin ne sont que des échelons administratifs imposés par Paris.
Merci pour votre commentaire.
le gOeland, libéral et enraciné
Rédigé par : le g0eland | lundi 18 février 2008 à 15h49