Les conséquences du conflit entre urbanisme réglementaire et droit de propriété

Je continue de profiter de mes vacances pour rapatrier les quelques textes de mon second blog à l'abandon, "crise publique", qui ne l'étaient pas encore.

Voici le texte de l'allocution que j'ai prononcée lors de la conférence « Droits de propriété, économie et environnement » d'Aix en Provence (photo) - 26 au 28 juin 2006 - dont les actes ont été publiés aux éditions Bruylant.
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I. Les zonages

Lorsqu'une personne cherche à développer une parcelle de territoire pour y construire logements ou  équipements divers, le respect du droit de propriété d'autrui  veut qu'elle s'assure que l'aménagement ne créera aucun dommage à des tiers, ou que les nuisances tolérables soient négociées avec l'ensemble des parties concernées. En cas de non respect de cette règle, des pénalités doivent être versées aux personnes lésées et l'aménageur doit à ses frais prendre toutes les mesures convenables pour faire cesser le désordre.

Ces règles de bon sens, fondées sur la prévention des nuisances par la responsabilité individuelle des aménageurs, la puissance publique n'intervenant que pour sanctionner les abus et trancher les litiges, furent peu ou prou celles qui présidèrent aux règles de la construction et de l'aménagement pendant des siècles, même si chaque droit local y apporta ça et là quelques variations.

Avec le développement des grandes cités, la complexification des interactions entre développements divers et l'augmentation des exigences de qualité environnementale observées à notre époque, ce modèle de gestion du sol par la responsabilité des propriétaires a connu parfois quelques difficultés pratiques de mise en oeuvre:

• Tout d'abord, un individuel  n'a pas nécessairement l'expertise -ni les moyens de se l'offrir sur le marché- pour s'assurer que sa construction n'amènera aucune nuisance compensable.
  
  
• Deuxièmement, la négociation du niveau de nuisance admissible avec les parties concernées se heurte rapidement au problème connu du coût de la transaction (si le nombre de parties prenantes est trop élevé) et de la délimitation du périmètre des parties prenantes (jusqu'où des personnes sont elles concernées par les rejets d'un incinérateur ?).
  
  
• même sous l'exercice du principe de responsabilité, les individus demeurent faillibles et certains de leurs choix de développement peuvent générer des nuisances aux tiers incorrectement évaluées au préalable. Or...
  
  
• .... Certains de ces préjudices peuvent être difficilement réversibles, voire pas du tout:  effets de certaines pollutions sur la santé, difficulté politique de détruire des constructions (légales ou non) ayant entraîné la défiguration d'un paysage de valeur, etc.

Ces craintes ont engendré une demande politique d'action préventive des puissances publiques pour limiter le risque d'occurrence de tels désagréments.  Les pouvoirs publics furent amenés à  imaginer des moyens de prévention des nuisances aux tiers non désirées.

Ajoutons que certains urbanistes apportèrent des arguments – contestables, et contestés par d'autres auteurs, mais nous n'aborderons pas cette question - contre le développement non planifié des agglomérations: « l'étalement urbain » et « le mitage », entre autres, seraient générateurs d'externalités négatives qu'il faudrait à tout prix combattre.

Par conséquent, de nombreux pays adoptèrent dans les années 50-70 des législations de « zonage » des sols, visant à segmenter les sections de territoire par destination (agriculture, foret, construction, voirie, activité professionnelle, captage des eaux, etc...). Ces principes furent combinés aux législations environnementales en plein développement, créant des ensembles normatifs souvent complexes.

La principale manifestation légale de ces normes est en France le PLU (anciennement POS), qui est supposé combiner des dispositions de technique urbaine (zonage) avec l'ensemble des contraintes environnementales connues sur un territoire, la totalité des textes  environnementaux opposables au tiers (de la loi ''littoral'' aux SCOT, en passant par les schémas de gestion des eaux... liste à la Prévert non exhaustive), et qui limite de facto la construction à certaines aires bien délimitées, préservant sur le papier des secteurs à haute valeur architecturale, des milieux naturels remarquables, et des terres affectées à l'usage agricole, pour ne parler que de cela.  Le PLU est supposé être la résultante de toutes les obligations normatives en vigueur. La tendance récente montre que le cumul de ces règles aboutit à une gestion malthusienne de l'espace, chaque révision de PLU libérant de moins en moins de droits à construire sur un territoire donné.

Malheureusement, ces lois de zonage engendrent leurs propres externalités négatives, de nature socio-économiques, politiques et même environnementales, qui trouvent leur source dans la violation du droit de propriété qu'elles instaurent.

II. Externalités sociales et économiques

La plus perceptible de ces externalités est l'incapacité des développeurs d'adapter leur offre de logement à la demande, faute de foncier administrativement constructible en disponibilité suffisante.

La décennie 1995-2005 a été marquée à la fois par une forte augmentation de la demande de logement liée à la chute des taux d'intérêt des crédits immobiliers et l'augmentation corollaire de leurs durées, et l'arrivée de PLU prenant en compte les normes environnementales et sociales les plus sévères de l'histoire du territoire: loi littoral , loi sur l'eau, loi SRU, etc...

Cette combinaison a conduit à la création d'une bulle immobilière. Le phénomène n'est pas propre à la France, où il a été hélas peu étudié (note 2009: une exception, récente). L'Angleterre, l'Australie, les USA, connaissent les mêmes difficultés, encore que sur ce dernier marché, une dizaine de grosses agglomérations en forte, voire très forte croissance économique et démographique comme Houston, Dallas, et Atlanta,  ne soient pas affectés par cette bulle. Les travaux d'économistes et d'éco-urbanistes tels que Glaeser et Gyourko, Cox et Pavelitch, O'Toole, ont prouvé que le seul facteur expliquant le phénomène  lorsque les données macro-économiques étaient favorables à une demande forte était l'existence d'une réglementation malthusienne du sol rendant difficile voire impossible l'obtention du droit de transformer un terrain libre en terrain constructible.

La réglementation française des sols présentant tous les caractères castrateurs de la liberté de construire  que les réglementations américaines disséquées par Randall O'toole, on peut en déduire que la plus grande partie de la hausse de 70% des prix du logement corrigés des revenus des ménages, constatée depuis 1995 en France, est liée aux lois et prescriptions locales de zonage trop restrictives. En éliminant de la hausse d'autres facteurs tels que la hausse des coûts de la construction (15% plus vite que l'inflation depuis 1995), et en y réintégrant la baisse des droits de mutation (1997), on peut estimer que les ménages acquéreurs de logement en 2005 ont payé un surcoût de 30 à 35% du prix total de leur achat au profit des  propriétaires vendeurs. La réglementation opère un transfert de valeur artificiel, donc une violation du droit de propriété, au profit des possédants et au détriment des entrants sur le marché.

Du fait de la chute du prix du crédit, cette situation n'a pas affecté les ménages disposant d'une bonne capacité d'emprunt, dont la solvabilité, après avoir légèrement augmenté entre 1995 et 2000, est revenue à son niveau de 1995 début 2006.

En revanche, la combinaison « logement cher – crédit abordable » pénalise les ménages les plus pauvres, ou ceux dont le caractère aléatoire des revenus bloque l'accès au crédit. Aussi ces familles sont de plus en plus  condamnées à des conditions de logement parfois des plus déplorables. Ainsi, dans les campings des zones littorales, particulièrement touchées par le malthusianisme anti-construction,  se développe un phénomène de location de caravanes en état souvent médiocre à des familles qui ne peuvent payer ni l'achat ni les loyers demandés pour des logements traditionnels, du fait de la rareté relative de ceux ci. Ces familles étaient 120.000 en 2001, selon le rapport officiel Doutreligne-Pelletier. Selon tous les observateurs des services sociaux, notamment au sein des collectivités locales, le phénomène s'est aggravé depuis, tout comme a augmenté le nombre de SDF estimé à 90.000  par ce même rapport en 2001, alors que la bulle immobilière que nous connaissons n'avait pas atteint la moitié de son ampleur actuelle. Pourtant, nul ne songe en France à comparer le coût social de cette externalité hautement négative des lois de zonage avec ses prétendus bénéfices.

III. Externalité politique: le cancer de la corruption

En limitant les surfaces libres constructibles de façon arbitraire, le législateur s'autorise, en déplaçant un trait sur une carte, à faire varier le prix d'un terrain de quelques centimes d'euros à parfois plusieurs centaines d'euros par m2. Par exemple, à une quinzaine de kilomètres au sud de l'agglomération nantaise, la terre maraîchère se négocie autour de 0,2€ au m2, alors que du terrain constructible prêt à être viabilisé pourra y atteindre 120, voire 150€, soit un facteur 600 à 800 entre les deux valeurs. Sur le contour méditerranéen, les différences sont encore plus marquées.

Les zonages organisent donc un transfert arbitraire et important de valeur de certains propriétaires vers d'autres, interprétable comme une violation du droit de propriété. Or ce transfert ne donne lieu à aucune compensation en France. En effet, depuis le gouvernement de Vichy et une ordonnance de 1943 (traduite par l'article L160-5 du code de l'urbanisme), il est stipulé que sauf cas très particuliers et rares, les restrictions d'usage et servitudes affectant un terrain au nom de l'intérêt général ne peuvent donner lieu à aucune compensation : ce sont donc les propriétaires lésés et eux seuls qui supportent le prix de la rapine opérée par le législateur au profit des propriétaires plus « chanceux ».

De fait, cette compensation s'avère difficile à manier lorsqu'elle est mise en place. En effet, une fois un zonage établi, le transfert de valeur ne s'effectue pas en faveur de  la collectivité mais en faveur d'autres propriétaires. Pourquoi à ce compte demander aux contribuables de compenser le préjudice des uns ? Mais a contrario, demander aux propriétaires bénéficiaires de transférer leur plus value vers les autres est tout aussi politiquement injuste, puisque ils ne sont pas responsables du dysfonctionnement réglementaire qui a généré la distorsion des valeurs.

Naturellement, lors des débats publics qui précèdent la mise en oeuvre d'un PLU, les incitations créées par l'écart de valeur entre les terrains « privilégiés » et les autres sont énormes et peuvent aboutir à des abus. En contrepartie, la combativité des propriétaires lésés est généralement moindre. On peut même dire que ceux dont la terre jouxte celle des heureux gagnants du marchandage lié à une révision du PLU   soutiennent la décision, en se disant qu'ils seront les gagnants de la prochaine révision. Ceux qui sont situés plus loin voient moins d'intérêt à ce que leur terrain soit immédiatement constructible, puisque les coûts d'acheminement supérieurs des voiries et réseaux rend leurs éventuels projets de construction moins aisés à mettre en oeuvre.

Les marchandages qui précèdent les révisions de plan de zonage sont une traduction dans le monde réel des théories du choix public: un bénéfice important pour peu de propriétaires, un coût individuel faible supporté par de nombreux autres, le tout au nom de justifications urbaines et environnementales contestables: de fait, le service central de prévention de la corruption, appuyé par les constats d'avocats spécialisés, estime que la fraude à l'urbanisme (corruption, piston, contreparties politiques de toute nature) est un phénomène « non marginal » voire « important » à  l'échelon national,  et endémique en région PACA... Le coût économique et politique de ce dévoiement est inestimable, et à ce jour  n'est pas estimé de façon sérieuse.

IV. Externalités environnementales

Les zonages sont supposés prévenir des désordres de nature environnementale. Mais ils en créent d'autres, de même nature. Nous avons déjà abordé l'inefficacité de la lutte contre l'étalement urbain. En matière de valorisation des paysages, le bilan n'est pas très bon non plus.

En effet, les règlements d'urbanisme tels que nous les connaissons n'ont pas empêché de nombreuses décisions de constructions esthétiquement discutables, qu'elles soient issues de maîtres d'ouvrages privés ou publics. Pour nous en tenir à quelques exemples, citons naturellement le bétonnage à outrance de fronts de mer dans un style qui laisse parfois dubitatif comme sur la côte languedocienne ou dans des cités balnéaires comme Saint Jean de Monts et la Baule, sans parler des fronts de seine du XVème arrondissement parisien, des bords de Loire à Nantes, liste non limitative, hélas.

En effet, le droit de construire ces ensembles a été acquis à l'issue de processus de nature politique. Les aménageurs ont donc pu profiter de terrains privilégiés en  n'en payant qu'une fraction du coût, celle que le terrain représente pour eux mêmes,  mais n'intégrant pas la valeur de ce paysage pour les autres propriétaires et utilisateurs. Ce que l'on acquiert sans le payer n'a pas de valeur: dans ces conditions, le paysage peut être sacrifié sur l'autel du profit marginal induit par chaque mètre carré supplémentaire.

Le zonage, en permettant au constructeur de s'exonérer du principe de responsabilité du moment qu'il respecte une règle, viole une fois encore le droit de propriété, et une fois encore, une telle violation est porteuse d'effets collatéraux dommageables.

Il convient donc de réfléchir à des moyens de restaurer un système de compensation juste pour les personnes dont les terrains sont entachés de servitudes imposées par la nécessité publique, tout en libérant les capacités foncières nécessaires à la réponse à la demande de constructions nouvelles, et en renforçant pour les développeurs le coût à payer pour transformer les espaces présentant une haute valeur pour des tiers en contrepartie de la baisse du foncier.

V. Proposition : replacer le droit à construire dans les mécanismes du marché ?

Tout d'abord, convenons que l'urbanisme n'est pas un champ de combat politique national majeur. Le second tour que l'on nous annonce entre M. Sarkozy et Mme Royal (rappel: discours prononcé en 2006) ne se jouera pas sur la réforme du droit des sols. Aussi me semble-t-il qu'il faille laisser laisser les sociétés civiles locales  choisir les outils de gestion du sol qui leur permettront de restaurer au mieux la prééminence du droit de propriété dans la gestion foncière: il faut en finir avec un code de l'urbanisme « one size fits all » à l'échelon national.

Un de ces outils - et sûrement pas le seul, d'où l'intérêt de ne pas l'imposer nationalement - déjà testé à échelle réduite,  est de replacer le permis de développer le terrain en vue de sa construction dans le champ du marché par la mise en place d'un marché des droits à construire négociables, à l'instar d'un marché des droits à polluer.

Concrètement, sur une commune ou agglomération, serait fixé par la représentation démocratique un coefficient d'occupation du sol universel, donnant un droit à construire à chaque propriétaire en fonction de sa surface, établi en fonction de la capacité des équipements collectifs à absorber un certain volume de population, et régulièrement réévalué en fonction de l'amélioration de ces  équipements. Ceux dont la construction occuperait une surface inférieure à celle permise par le COS bénéficieraient d'un droit à construire quelques mètres carrés supplémentaires.

Tout développeur qui voudrait construire au delà de son plafond de densité devrait rendre son projet public pour prétendre acheter des droits supplémentaires auprès de ceux qui n'en auraient pas l'utilité immédiate. Si les propriétaires disposant de droits à vendre valorisent le paysage et la conservation environnementale de certains secteurs plus cher que d'autres, ils pourront assortir la vente d'un prix plus élevé ou de conditions plus draconiennes en matière de respect de clauses environnementales. A contrario, ils pourront considérer que le paysage à défendre n'a pas une valeur telle, ou que le projet présenté ne présente pas une menace qui justifie de renoncer au profit lié à la vente de leurs droits à construire: c'est l'estimation qu'en feront les premiers concernés qui donnera au paysage sa valeur, et pas une lubie d'un technocrate ou d'un élu local.

Naturellement, des associations de défense des paysages pourront lancer des souscriptions pour sauvegarder certains secteurs, et des associations de propriétaires dans des zones sensibles pourront se créer pour passer des accords d'auto-discipline et mettre sur le marché au moment opportun leurs droits à construire ainsi économisé. Les propriétaires de terrains frappés de servitudes (proximité d'une grande voie de circulation, risques particuliers, tels que couloirs d'avalanche, protection des captages d'eau potable...) ne pourraient exercer  leur droit de construire mais garderaient le droit de revendre ce  droit  au meilleur moment. De surcroît, les municipalités pourraient négocier l'attribution de droits à construire bonifiés transférables mais non exerçables pour ces parcelles, ce qui permettrait à leurs propriétaires de bénéficier largement  du partage de la rente foncière dont ils sont actuellement exclus.

Les territoires qui fixeraient un COS universel trop faible pour protéger les propriétaires existants en paieraient le coût par un marché  immobilier plus cher générant une demande d'intervention sociale : il faut donc que les politiques de traitement social des questions liées au mal-logement  soient également à la charges des collectivités locales de même niveau et non de l'état, afin que le coût des décisions des uns ne soient pas supportées par d'autres. Les réflexes « NIMBYistes » de certaines parties prenantes se paieraient cash, et seraient donc efficacement contrebalancés.

Les communes qui fixeraient des COS plus élevés, en contrepartie, réduiraient à presque rien le coût d'acquisition des droits supplémentaires, ce qui faciliterait leurs propres achats de droits à construire pour leurs opérations publiques -routes, stades, bibliothèques, etc...-. Certes, elles courraient le risque de voir des opérations à forte densité voir le jour dans des endroits où elles ne seraient pas désirables, mais la possibilité de s'opposer à ces opérations se ferait à un coût plus faible. Les inconvénients liés à un COS élevé seraient donc moindres  que ceux liés à une limitation excessive de la construction.

Les développeurs de projets d'importance auraient intérêt à éviter les « OPA hostiles » sur les droits à construire, génératrices de complications, et donc à négocier en amont, avec une large association des parties prenantes le montant des achats de droit et les clauses de leur projet. Un tel dispositif redonnerait toutes ses chances  à l'émergence d'un urbanisme contractuel.

Certains objectent que la mise en place d'un tel marché serait complexe, que sa « plomberie » serait onéreuse, que les expériences très partielles et rares menées en France (Loi Galley de 1976 sur les transferts de COS), en Italie, aux USA, ont donné des résultats variables.  Mais les marchés de droits transférables sont une innovation récente, ils sont améliorables. Rappelons que la mise en place d'un système de gestion de la propriété par le cadastre et les notaires fut difficile et dura plusieurs décennies en France. Si nos anciens avaient abandonné ces outils au motif que la «  plomberie » en était trop lourde, nous serions sans aucun doute moins riches aujourd'hui !

VI. Conclusion

Le marché encadré par les droits de propriété, selon ses détracteurs, est supposé être moins « moral » et moins « soucieux de l'environnement » qu'un processus de décision issu de la démocratie représentative pour allouer les droits à construire. A la lumière des dysfonctionnements observés, il semble au contraire qu'un mécanisme fondé sur les bases du droit de propriété, redonnant l'initiative de la construction aux propriétaires fonciers en les obligeant  à tenir compte de la valeur de leur développement pour eux mêmes, et aussi pour les autres propriétaires, est infiniment plus moral et susceptible de préserver l'environnement qu'un processus de nature purement politique qui sécrète exclusion sociale, corruption, et n'évite en rien les dommages environnementaux.

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Ps 2009 - Il serait temps que j'aie une vraie page "dossier logement" à l'instar de celles que j'ai faites pour le changement climatique et la crise financière. A faire début 2010...